سند چشم‌انداز بر باد رفت

گفت‏وگو با محمد ستاری‏فر درباره روند ۱۰ ساله سند چشم انداز با محوریت نفت

لیلا ابراهیمیان: نسبت پاسخگویی دولت‏ها را با مالیه عمومی می‏سنجد. اما در بررسی نسبت نفت با توسعه و دموکراسی فقط بر روی یک مسأله تاکید دارد«دولت-ملت». محمد ستاری‏فر، استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، تاریخ توسعه در ایران را با این مفهوم گره می‏زند. می‏گوید دولت‏های پیش‏رو در توسعه زودتر به تشکیل دولت-ملت پرداخته‏اند و واگرایی تاریخی ما در گرو شکل‏های نیم‏بند و مدرن مضامین و مفاهیمم دولت مدرن است. او از تجربه عملی خود در تنظیم برنامه ۲۰ ساله چشم‏انداز می‏گوید و از شکست آن که در نتیجه بالا رفتن درآمدهای نفتی. درآمدی که این بار هم در دوره واگرایی بیشتر به دست دولت‏مردان افتاده بود. ستاری‏فر اما عمل‏گرا است و تاکید دارد«دو صد گفته چون نیم کردار نیست».

با ورود به سال ۱۳۹۴ ده سال از مهلت بیست ساله سند چشم‏انداز می‏گذرد. اگر بخواهید روایتی از این دهه و آنچه این سند طی کرده داشته باشید چه می‏توان گفت؟
در بهمن ۱۳۸۶ پیش آقای هاشمی رفسنجانی رفتم و از ایشان خواستم که با رهبری درباره سند چشم‏انداز صحبت کنند یا دولت به قانون برگردد و یا سند را متوقف کند. ایشان تعجب کردند. الان می‏گویم یک دهه برباد رفتن فرصت‏ها داشتیم که گذشت. اما باز می‏شود فرصت را بدست آورد. این دهه بدتر از برباد رفتن فرصت بود. نفت ارگانیک بدن دولت را از بین برد و بر باد داد. خسرانی که در حوزه تدبیر کشور به وقوع پیوست و این دهه بدتر از برباد رفتن فرصت بود. اما باید دوباره فرصت‏ها را بدست آورد.
آیا با تردید در وضعیت متعلق به مناسبات پنهانی و غیرشفاف نفت و نقش آن در بودجه، امکان بروز موقعیتی دموکراتیک خواهد بود؟
من خودم معتقدم تا زمانی که جایگاه نفت اینگونه نامتعین باشد ما به دموکراسی نمی‏رسیم. ممکن است آقای خاتمی‏ای بیاید و از دموکراسی بگوید اما باید بتوانیم وابستگی خود را به نفت کمتر کنیم تا بهتر بتوانیم حرف از دموکراسی، همگرایی بزنیم. مقبولیت و مشروعیت دولت و ملت در دموکراسی شکل می‏گیرد. مالکیت نفت باید مشخص باشد. ببینید نفت بلا نیست اما عدم شفافیت این درآمد و نقش آن اخلال‏گر است. ما نمی‏توانیم بار خوب و بد به نفت بدهیم. ما یک سرمایه بسیار بزرگی را در اختیار داریم که اگر ترکیه بخواهد یک‏میلیارد دلار کسب کند باید ۲۰ میلیارد دلار صادرات داشته باشد اما ما در ظرف ۸ ساله گذشته ۷۵۰ میلیارد دلار درآمد داشتیم. اما ما با این منابع خداوندی چکار می‏کنیم؟ اما الان وقت شیون نیست. کشور و ملت با هم مقصرند. باید این مدار را اصلاح کرد. در مدل نظری اینگونه می‏گویند که وقتی همه مشکلات را با هم دارید نقطه اصلاح آن مشکلات از حاکمیت باید آغاز شود. حاکمیت باید قانونمند عمل کند و نوسازی را شروع کند و اگر در این راه جدی باشد به میزان خوب شدنش به جامعه نظم می‏دهد. اگر حاکیت اراده کند شاید بعضی از مشکلات حل شود. در دولت مدرن امروز همه باید این موارد را به حاکمیت گوشزد کنند تا او بتواند حرکت کند. یعنی دولت و ملت باید با هم کار کنند که در حد و زیبنده کشور باشد. به نهادهای مدنی و احزاب اجازه فعالیت دهند. آنکه در صندلی اقتدار نشسته دولت است و مردم در صندلی اقتدار نیستند. دولت چون پایدارتر است و صندلی ملت نامتعین است پس دولت باید بتواند به سمت اصلاح حرکت کند. توسعه پایدار نیازمند نظم و انضباط است. در بحث تاریخی اول ملت‏ها مطالبه خود را مطرح کردند اما در کشور خواب‏زده نقطه شروع در دولت‏هاست که بتواند اصلاحات را انجام دهد. چون نهادسازی دست دولت است و در اولین قدم دولت باید وابستگی خود را به نفت کم کند.
یکی از اهداف سند چشم‏انداز کاهش وابستگی اقتصاد ایران به نفت بوده است. اگرچه در این ده سال گذشته هم وابستگی اقتصاد به نفت بیشتر شده است. آیا شعار کاهش وابستگی به نفت صرفا یک شعار است و یا ضعف در روند اجرا و ساختار سیاسی-اقتصادی منجر به شکست این سیاست شد؟
نه اصلا شعار نیست. این الزامی بود که اگر درست انجام می‏شد و تکست وکانتکست با هم هماهنگ می‏شد می‏توانستیم تاثیر آن را امروز ببینیم. اما ما به میثاق و تکست عمل نکردیم. ما هر زمان که در حاکمیت همگرایی داشتیم رشد اقتصادی هم همراه این همگرایی بود. همانطوری که در دوره آقای خاتمی رشد اقتصادی به بالای ۸ درصد رسید و در این سند هم قرار بود رشد از این حد پایین‏تر نیاید. اما در دوره آقای احمدی‏نژاد گفتند که این برآورد آرمانی بوده است درحالیکه ما واقعیت را مبنا قرار داده بودیم. به‏هرحال منظور من این است که هر وقت دعوای حیدری و نعمتی در دولت کمتر شود امکان رشد و همگرایی وجود دارد. ما در آن سال‏ها دولت و مجلس همگرا داشتیم و توانستیم رفتارهای عقلانی هم داشته باشیم. در آن زمان سند چشم‏انداز ۲۰ ساله نوشته شد و به امضای رهبری رسید اما وقتی دولت عوض شد و دولت‏سازی به‏هم خورد سند را کنار گذاشتند. البته دولت عوض شده بود و دیوان‏سالاری که به هم نخورده بود اما خوب اجرای سند به دلیل آرمانی بودن، یا آمریکایی بودن! برخوردهای سلیقه‏ای و بالا رفتن قیمت نفت کنار گذاشته شد. در این دوره موازین دولت‏سازی به هم خورد پروژه‏ها در استادیوم‏ها تصویب شد و هم‏گرایی نیم‏بند به واگرایی رسید. درست در همین زمان درآمد نفتی به بالای ۱۰۰دلار رسید درست در زمانی که دولت به واگرایی می‏رفت و اوضاع و احوال بدتر شد. آن زمان من به رهبری گفتم که دولت‏ها می‏روند و شما می‏مانید اراده انجام سند چشم‏انداز کجاست؟ ایشان گفتند خودم هستم. اما بعدا نفت کاری کرد کارستان و این بلا سر ما آمد.
یکی از رخدادهای مهم طی دولت قبلی انحلال سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی بود. به نظر شما این اقدام دولت قبل با چه اهدافی صورت گرفت و چه تاثیری بر روند اجرای سند چشم‏انداز گذاشت؟
چون که صد آمد نود هم پیش ماست. حاکمیت واگرا با گروه ناهمگن با تکیه به رانت نیازمند سازمان برنامه نیست. البته خوب شد که این سازمان منحل شد. چون اسم این سازمان که قداست دارد با این مشکلات حاصل از واگرایی خراب می‏شد. یعنی همه این مشکلات پای سازمان نوشته می‏شد همانطور که خیلی از مشکلات دولت به اسم بانک مرکزی تمام می‏شود.
برنامه چهارم توسعه تحت عناوینی چون گرایش به لیبرالیسم و غربگرایی عملا در بخش‏های زیادی توسط دولت و مجلس اصولگرا کنار گذاشته شد. آیا بدون اجرای برنامه چهارم و نیز محتوا و رویکرد برنامه پنجم، اصولا از سند چشم‏انداز منحرف نشده‏ایم؟
برنامه چهارم توسعه اصلا اجرا نشد. ما شکل مدرن بودن و ماسک آن را داریم و این ماسک را برای آرایش قانونی خود نیازمندیم. برای برنامه چهارم توسعه و سند چشم‏انداز این اتفاق افتاد. من الان اگر جای دولت باشم برنامه ششم توسعه را تنظیم نمی‏کنم. دولت باید اول موازین همگرایی را تقویت کند. باید همگرایی بین دولت، قوا، گروه‏ها و دسته‏ها تامین بشود. البته همگرایی به معنای هم‏شکلی نیست بلکه به معنای هماهنگی است.
با توجه به این شرایط دولت کنونی در قبال سند چشم‏انداز که یکی از اهداف آن کم کردن وابستگی به درآمد نفتی است، چه باید کند و آیا امکان بازگشت به مسیر اهداف سند وجود دارد؟
من فکر می‏کنم دولت نمی‏تواند کار کند و کاری هم نکرده. البته خود همین سوال نیاز به بررسی بیشتر و دقیق‏تری دارد و بحث مفصل و مجزایی را می‏طلبد که این نتوانستن و نخواستن چه علتی دارد. اما به نظر من دولت در سراشیبی سقوط قرار داشت. در سال ۱۳۹۲ مردم جلوی این سراشیبی را گرفتند و قوه مجریه در ته دره گیر کرد. دولت روحانی الان تلاش می‏کند که خودش را از ته دره بیرون بیاورد و عده‏ای او را مجددا به ته دره هل می‏دهند. البته تحریم، تورم و رکود هم مزید بر علت است. اما سند چشم‏انداز ۲۰ ساله مربوط به وقتی بود که ما به دره نیفتاده بودیم. ارزیابی که من الان از دولت دارم این است‏که اول جای پای خود را محکم کند و به تثبیت برسد و بعدا به نسبت دولت و اجرای سند چشم‏انداز برسیم. ما انتظار داریم که شرایط از این‏که هست بدتر نشود و دولت یازدهم با سند چشم‏انداز سنجیده و ارزیابی نمی‏شود.
آقای دکتر! در ابتدای صحبت خود به نقش نفت در بر هم زدن ساز و کار اجرای سند چشم انداز اشاره داشتید اصولا از منظری کلان‌تر، نفت در تحلیل ساختار سیاسی- اجتماعی ایران معاصر چه جایگاهی دارد؟
برای پاسخ به این سوال، باید بگویم سرنوشت توسعه‏یافتگی و توسعه‏نیافتگی در دو قرن گذشته به این برمی‏گردد که آن جوامع و کشورها چقدر توانسته‏اند از منظومه قدرت، خارج شوند و مسائل خود را به یک امور قراردادی و قانونی تبدیل کنند. تا قبل از دو سده اخیر، قدرت از اراده امپراتور و پادشاه ناشی می‏شد؛ و پادشاه هم خود را جاوید و فرستاده خدا و پسر خورشید می‏دانست و برای همین تلقی او از مردم «رعایا» بود نه «مردم» و اراده، اراده شاه بود. اما در گذر تاریخ تحول و تکوین جوامع انسانی، در بعضی از کشورها رابطه «قدرت-رعایا» به رابطه «دولت-مردم» تبدیل شد. گفته می‏شود اولین کشوری که به این رابطه دست پیدا کرد تا حدودی به سمت رشد، تحول و توسعه پیش رفت.
ببینید در سال ۱۶۶۶ میلادی، پادشاه انگلستان در جنگ با اسکاتلند، به مشکل بودجه برخورد می‏کند و برای تامین اعتبار به اشراف و ثروتمندان مراجعه می‏کند. بنابراین اشراف او را از این کار بازداشته و اعتبار کافی در اختیار پادشاه نمی‏گذارند و از شاه برای این کار و آینده برنامه می‏خواهند. شاه پذیرفت که حتما برنامه‏ای ارائه بدهد و با تفاهم اشراف و مردم این برنامه‏ها اجرا شود. انگلستانی‏ها به این امتیاز «انقلاب شکوهمند انگلستان» می‏گویند. می‏گویند چرا انگلستان به توسعه رسید؟ چون سنگ مبنای قدر قدرتی و استیلای آنها به تغییر رابطه دولت و مردم برمی‏گرددد و آنها توسعه خود را به دلیل وقوع این انقلاب می‏‏دانند. تحول و توسعه کشورها از مسأله کوچک شروع می‏شود و بالعکس از بها ندادن به مسائل کوچک عده‏ای از کشورها به سمت عقب‏ماندگی حرکت کرده اند. با این تفاهمی که میان پادشاه مطلقه انگلستان با مردم صورت گرفت؛ مردم صاحب حق شدند و رعایا به مردم تبدیل شدند. باز هم گفته می‏شود به میزانی که در کشورها برروی رابطه دولت و مردم کار زیربنایی شود می‏تواند به رشد و توسعه پایدار برسند. اروپای غربی، آمریکا روی این انگاره کار کردند و گفتند قدرت ناشی از جنس، نژاد و دین نیست بلکه قدرت از آن توده مردم است و مردم چون این حق و حقوق را دارند «ملت» نامیده شدند. یعنی مردم داراری حق و حقوقی شد و با تکیه بر این حق توانست قدرت را محدود کند. قدرت محدود شده همان دولت است. دولت جایگاه حقوقی و قانونی دارد. در این ۲۰۰ سال آن دسته از کشورها که توانستند به این مدار تسلسل «دولت-ملت» دست یابند امر توسعه آنها نهادینه و پایدار شد. یعنی در یک طرف ملت قرار گرفته و در طرف دیگر دولت قرار داشت و رابطه اینها با ساختار مهم «مالیه عمومی» تعریف می‏شد. یعنی دولت با مالیات گرفتن از مردم و گرفتن بخش کوچکی از آزادی آنها، به تامین امنیت و احقاق حق مردم چون امنیت و رفاه پرداخت. بنابراین، تفاهم ملت و دولت برای تعامل میان خود به مالیه عمومی تعبیر می‏شود. مالیه عمومی همان مالیات است که از مردم و برای مردم گرفته می‏شود. دولت‏ها به زودی درخواهند یافت که اگر بخواهند اقتدار داشته باشند و پایدار بمانند نیازمند مردم، ملت و بازار توانمند هستند. دولت‏ها به میزان رفاه مردم از آنها مالیات می‏گیرند و اگر شرایط بازار و درآمد مردم وخیم باشد درنتیجه درآمد دولت هم پایین می‏آید و این رابطه دو طرفه موزانه بین این دو را تنظیم می‏کند. در بحث نظری، به میزانی که دولت محتاج به ملت و مالیات است امر توسعه انجام می‏شود و بالندگی در هر دو طرف امکان‏پذیر است. چرا بعضی از کشورها مثل انگلستان، فرانسه، ژاپن و آلمان به توسعه رسیدند؛ چون رابطه دولت و ملت خوب کار کرده است؛ اگرچه با تاخیر متفاوتی بوده و این خوب کارکردن باعث توسعه این کشورها شده است. اگر رابطه دولت و ملت متعین باشد و رابطه کارکردی آنها به صورت مالیه عمومی تعریف شده باشد ما در هر جوامعی به ثروت‏هایی برمی‏خوریم که تکلیف خاصی دارد. یعنی این ثروت‏ها نه مال عده‏ای خاص که به کل مردم فعلی و آینده تعلق دارد یعنی حقوق ملت است: مردم امروز و مردم فردا.

در هر جامعه‏ای مجموعه‏ای از ثروت‏ها به لحاظ حقوقی به ملت تعلق دارد. یعنی به زمان حال و آینده ارتباط دارد. اگر رابطه دولت و ملت متعین باشد و هر کدام در جای خود قرار گیرند یعنی دولت محتاج به درآمد مردم باشد و مردم محتاج تامین امنیت از طرف دولت برای خود باشند، به امر پایدار توسعه و نهادینه شدن آن می‏انجامد. در این جامعه نفت، انرژی و معادن مالکیت‏اش عمومی است؛ یعنی متعلق به ملت است. در این جوامع ما سه نوع مالکیت داریم؛ مالکیت دولتی، خصوصی و عمومی. موتور رشد و توسعه در همه جوامع به مالکیت خصوصی بستگی دارد. مالکیت خصوصی به معنای سند منقوله‏دار سیم‏سربی نیست. اگر شما مالکیت دارید، به معنای این است که فضای مالکیت و کسب وکار در کشور باید فراهم شود. الان ما مالکیت اسمی داریم اما در تکوین و تحول آن نمی‏دانیم چکار کنیم. موتور توسعه، مالکیت خصوصی است. در کنار دو مالکیت دولتی و خصوصی ما نوع دیگر مالکیت را داریم که به مالکیت عمومی تعبیر می‏شود و از افتخارات دین اسلامی است. قانون اساسی آمریکا می‏گوید که این مالکیت را از مسلمانان به عاریت گرفته‏اند. این دسته از مالکیت در ادبیات دینی به انفال تعبیر می‏شود یعنی مالکیت معادن، نفت، گاز و سواحل دریاها و رودخانه‏ها و…مالکیت عمومی دارند و متعلق به مردم حال و آینده است. به‏عنوان مثال، اگر ۷۶ میلیون نفر جمعیت ایران را جمع‏کنید و آنها بگویند «نفت را یک‏جا بفروشیم» باز هم دولت‏ها حق این کار را ندارند. اگرچه تا به الان این پول نفت را خوب توزیع نکرده‏ایم. قبلا به وضعیت شهر خوب رسیدگی می‏شد و در دوره‏ای به روستاها این درآمد داده می‏شد که در هر دو صورت این سیاست شکست خورد. طبق مالکیت عمومی و میثاق ملت-دولت یا قانون اساسی ما حق تصرف اموال ملت را نداریم. طبق قانون اساسی مالکیت مال ملت است و تصدی و اداره آن دست دولت است. اینجا جا دارد که از دکتر مصدق یاد کنیم که ایشان خواستند نفت را ملی کنند نه دولتی. کلمه ملی یعنی مالکیت عمومی که اداره آن در اختیار ملت قرار گیرد. شرکت ملی نفت هم با اینکه دولتی است و رئیس آن توسط دولت منصوب می‏شود اما طبق اساسنامه مالکیت عمومی را اداره کنند. بر اساس این مقدمه، باید به این نکته توجه کنیم که پول نفت در مالیه عمومی دولت جداست. اگر دولتی بخواهد قانونمند کار کند باید بودجه و دخل و خرج خود را براساس مالیات تنظیم کند. طبق ادبیات بزرگان خود باید بگویم که این درآمد نفتی ثروت زیرزمینی و asset است و وقتی این نفت استخراج می‏شود به wealth تبدیل می‏شود. حالا باید چکار کرد که wealth به capital تبدیل بشود و در بودجه عمومی هزینه نشود؟ یا بنا بود که پول نفت از زیرزمین استخراج شده و به ثروت پایدار برای ملت تبدیل شود اما آیا اینگونه است و رابطه دولت ملت به صورت درست شکل گرفته یا نه؟

به نظر شما نفت مقدم بر دولت‌سازی در ایران است یا همبسته دولت‎سازی در ایران است؟ درآمدهای نفتی چه تاثیری در فرآیند دولت-ملت‏سازی داشته است؟
سوال شما، سوال دقیقی است ولی از بعد زمانی، به آن دوره مربوط نیست. شاید بیشتر در دوره پهلوی دوم مصداق داشته باشد. دولت-ملت‏سازی در تاریخ به دو گونه شکل گرفته است؛ یکی در کشورهای متقدم توسعه که خیلی زود بیدار شده‏اند و ۲۵۰ سال کار فکری انجام داده و عصر روشنگری و رنسانس را پشت سر گذاشتند. از ۱۷۰۰ تا ۱۸۰۰ تجربه‏های انقلاب فرانسه، اعلام استقلال امریکا و اعلامیه جهانی حقوق بشر را دیده و در این سالها مدنیت‏سازی کرده‏اند. یعنی ۲۰۰ سال کار فکری کرده و درنتیجه به الگوی دولت – ملت‏سازی رسیده‏اند و الان جز کشورهای پیشرفته هستند. اما ایران کشوری با نظام فئودالیته و شهرهای پراکنده، سیستم تیولداری با نظام ایلیاتی بود. درنتیجه وحدت سرزمینی نداشته و گسست شهری نمایان بود. در دوره انقلاب مشروطه ما با تاخیر زیادی، دولت‏سازی را شروع کردیم. در دوره نظام ایلیاتی- عشایری قاجاریه دولت‏سازی انجام می‏شود درحالیکه ما مضامین دولت‏سازی را نداشتیم، اما تکست یا متن آن وارد سیستم سیاسی کشور شده بود و به دلیل عدم همخوانی text وcontext دولت‏سازی شکست خورد. یعنی مشکلات شکست دولت‏سازی از قبل در ایران وجود داشت و با نفت شروع نشده بود. ما مضامین را نفهمیده بودیم و فرهنگ عمومی دولت‏سازی را نداشتیم و برای همین وقتی رضاشاه به قدرت رسید؛ کارهای او را مردم عادی به هیچ وجه یکه تازی نمی‏دانستند. اوضاع اجتماعی آن زمان هرج و مرج بود. البته عقبه اجتماعی هم همین را می‏طلبید یا اینکه ساکت بود و با ساکت بودن از رضاشاه دفاع می‏کردند حتی آن زمان مدرس هم مدافع اقدام شاه بود. منظور من این است که ما در کانتست مشکل داشتیم. یعنی ما اصول ثابته را برای توسعه در ایران پیاده نکردیم. در اروپا مردم انقلاب مدنی کردند و بعدا انقلاب صنعتی شد. جهان سوم نیازمند بیداری و تزریق آگاهی بود که انجام می‏شد. دولت‏سازی در ایران دوره مشروطه انجام شد ولی نهادینه و قانون‏مند نشد و برای همین با مشکل مواجه شدیم. چون به پایداری این نهاد اقدام نکردیم. به نظر من، بود یا نبود نفت خیلی در این امر تاثیر نداشت و ما در هر دو صورت به سر منزل مقصود نمی رسیدیم. در زمان مشروطیت که نفت نبود و دولت‏سازی در آن زمان شروع شد، پس چرا نهادینه نشد؟ چون ما مسائل اجتماعی و تاریخی و مضامین خود را درست درک نکردیم اما اروپا فرهنگ‏سازی و کار فکری کرد. اما با پیدایش نفت و افزوده شدن آن به درآمدهای دولت سبب شد که مفاهیم و مضامین دولت‏سازی و ملت‏سازی به تاخیر بیافتد. اما علت نیست چون ما قبل از نفت شروع به دولت‏سازی کرده بودیم. اگرچه در اول نفت به صورت حق‏الامتیاز بود و درآمد حاصل از آن حتی در اوایل دوره رضاشاه خیلی کم بود. یعنی نفت در مالیه عمومی رضاشاه از وزن بالایی برخوردار نبود.
آیا کشورهای ‏نفت‏خیز محکوم به الگوی حکومت استبدادی نفت و حکومت رانتی هستند؟ چرا در کشور نروژ این الگوی سیاسی-اقتصادی با الگوی کشورهای خاورمیانه متفاوت است و در کشورهای خاورمیانه نفت باعث تضعیف جامعه و سلطه همه‏جانبه دولت شده است؟
برای پاسخ به این سوال ابتدا باید بگویم که مالکیت نفت عمومی است نه دولتی و دولت‏ها حق دخل و تصرف ندارند. پول نفت برای دولت غیرقابل تصرف است و دولت فقط متولی آن است. دولت باید از این ثروت برای حال و آینده صیانت کند. اگر در کشوری دولت‏ها و مردم منضبط عمل کنند آن موقع به درآمد نفت کاری ندارند اگرچه این درآمد بعدا به آنها اضافه شده باشد. دولت و ملت هوشمند که دارای تدبیر و خرد هستند از طریق درآمدهای حاصل از مالیات امور خود را تنظیم می‏کنند و نفت و درآمدهای آن هم پشت سر برنامه‏های دولت قرار گرفته و باعث رشد شتابان جامعه می‏شود. نمونه آن نروژ است که از طریق ماهیگیری امور خود را اداره می‏کرد. مردم این کشور سخت کوش هستند. اینها مطابق آنچه کار می‏کنند مصرف می‏کنند. طبق آنچه کار می‏کنند مالیات می‏دهند و با نظم این مالیات خرج زیرساخت می‏شود تا ملت سرافرازی داشته باشند. بعد از پیدا شدن نفت اینها به این نتیجه رسیدند که این نفت ثروت زیرزمینی است و خواستند آن را برای ملت نروژ حفظ کنند یعنی الگوی ایران را در پیش نگرفتند. گفتند اگر قرار است این ثروت بالا کشیده شود باید برای ملت باشد نه برای این ۵/۵میلیون نفر جمعیت امروز. برای همین میثاقی بستند که متعهدترین افراد را تعیین کنند تا از این ثروت مراقبت شود. البته بعدا آثار این نفت و درآمد حاصل از آن را استفاده کردند نه اصل درآمد را. امروزه صندوق پس‏انداز ارزی نروژ ۱۲۰۰ میلیارد دلار برای ۶ میلیون نفر جمعیت، پس‏انداز دارند. طوریکه در سال ۲۰۰۳ سوئد و نروژ که کشوری همسایه هستند آمارها نشان داد که سوئد رفاه بالاتری در مقایسه با نروژ دارد و دولت نروژ تصمیم گرفت مقداری از درآمد نفت را خرج زیرساخت‏های خود کنند. این به معنای کار نکردن نبود. نفت را برای بهتر کار کردن هزینه کردند. یعنی آنها تصمیم‏ گرفتند پس از ۱۵ سال از سود پولشان، نه اصل پول تا حدی برداشت کنند و در زیرساختهای خود، نظام تامین اجتماعی و رفاه عمومی هزینه کنند. این پول هم موجبات بالا رفتن کیفیت عناصر رشد اقتصادی شد. الان نروژ جز موفق‏ترین کشور هاست. در اینجا نفت موجبات توسعه شد. چون ملت و دولت قبل از پیدایش نفت رابطه قدرت و مردم را حل کرده بودند. اینها به دموکراسی رسیده بودند و نفت موجبات عمق بیشتر دموکراسی را در اینجا فراهم کرده است. بنابراین نفت به ذات نباید ارزشگذاری شود. در نروژ نفت موجبات هم‏افزایی و عمق بخشیدن به دموکراسی و رشد و توسعه اقتصادی شده است؛ و حق انتخاب‎ها را برای مردم فراهم کرده است. عکس این الگو در کشورهای خاورمیانه و کشور ماست. رابطه قدرت و رعایا در کشور ما حل نشده بود و نیاکان ما در زمان مشروطیت کارهایی درباره دولت‏سازی انجام دادند اما عمق پیدا نکرد. در زمان انقلاب مشروطه می‏خواستند به دولت حد بزنند و قدرت مطلق پادشاه را تهدید کنند. برای همین قانون اساسی و دولت و ملت شکل می‏گیرد ولی بعدا بی‏ثباتی و هرج و مرج سبب می‏شود که رضاشاه به قدرت می‏رسد. قبلا هم اشاره کردم که فرآیند تشکیل دولت-ملت هم دیر هنگام بود و با فهم کامل نبوده و در عمل ناقص هم اجرا شد. در ۱۰۰ سال گذشته ما ماسک قدرت-رعایا را کنار زده و متجدد شدیم و ادعا کردیم که دولت-ملت شده‏ایم اما من معتقد هستم که ما ماسک دولت-ملت را داریم. ولی حقایق و مضامین دولت-ملت را نداریم. چون این را نداریم بنابراین رابطه بین دولت و ملت شکل نگرفته است و در این صورت نظام مالیاتی منظم هم شکل نگرفته. شاهان قدیم ما مصادره می‏کردند ولی در همان زمان و یا زودتر پادشاه انگلستان به اذن و اجازه نیازمند بود تا بتواند به اسکاتلند حمله کند. این اذن و اجازه همان نیاز به مردم برای تامین مالیه و بودجه است. البته ما لغت مالیه را داریم اما آنچه در کانتکست حقوق نظری وجود دارد را نداریم. دولت‏ها براساس قدرت-دولت و مردم نبوده و براساس امیال خود دولت مال جمع می‏کرد. ما در تاریخ خزانه داشتیم و الان خزانه‏داری داریم. به اجازه قانون به عده‏ای پول می‏دهیم که با خزانه قدیم فرق دارد. ما وارد ادبیات و دوره قرن بیستم شدیم، اما هنوز بین خزانه و خزانه‏اری هم فهم خوبی نداشتیم. بین اختیار محدود و نامحدود فهم خوبی نداشتیم. در زمان رضاشاه نفت اهمیت پیدا می‏کند ولی نفت وارد عرصه دولت و ملت نشده بود. در زمان رضاشاه دولت-ملت با هیچ راه آهن سراسری ساختند و جاده درست کردند. در زمان انجام این کارهای بزرگ نفت نبوده. ما حتی در زمان رضاشاه چایی را نمی‏شناختیم و از قهوه عثمانی و یمنی استفاده می‏کردیم. یا در آن زمان که برای مصرف قند و چای محدود عوارض می‏گرفتیم و با همین عوارض‏ها توانسته بودیم آن زیرساختها را فراهم کنیم و هزینه‏‏ کشورداری را تامین کنیم. اگر همان پول‏ها را به ارزش امروز حساب کنیم باز نمی‏توانیم همان کاری را که در آن زمان انجام دادیم را انجام بدهیم. چرا؟ چون آن زمان کل ملت و دولت آلوده نفت نبوده است. باید نو می‏شدیم و جامعه بالغ‏تر شوند. آخر رضاشاه تاثیر نفت در بودجه بیشتر می‏شود و در دوره محمدرضاشاه تاثیر نفت در بودجه و درآمد نفتی بالاتر می‏رود و اصلا در دوره پهلوی دوم و بعدا در جمهوری اسلامی نفت جز تیول دولت حساب می شود و درآمدهای دولت از نفت تامین می‏شود در حالی که قبلا می‏گفتیم که درآمد نفتی جز انفال است. بعد از پایان دوره رضاشاه نفت جز درآمد دولت می‎شود. دولتی که نفت را برمی‏دارد و برای این زحمت نکشیده و درآمد بادآورده‏ای است چه می‏کند. دولت به میزان خضوع به مردم قدر می‏دهد اما با این ثروت به مردم خضوع نکرد و نیازمندی‏اش به مردم کم می‏شود. حکم عمومی این است که به میزانی که بودجه دولت‏ها به مالیات وصل است دولت‏ها اثربخش‏تر و کارآمدتر هستند و دموکرات‏تر و شفاف‏ترند و به میزانی که بودجه از مالیات دور شود دولت‏ها مستبدتر می‏شوند. در این کره زمین سراغ نداریم که کشوری دموکرات باشد اما بودجه آن نفتی باشد. اما سراغ نداریم که کشوری که بودجه آن نفتی باشد و دموکرات باشد. رتبه‏بندی دولت‏ها نقطه شروع‏اش تامین بودجه از مالیات است. اما نروژ درآمد نفتی را در بودجه عمومی استفاده نمی‏کند و در صندوق پس‏انداز ملی استفاده می‏کند. حتی نروژ بهره پول را در تامین اجتماعی نه هزینه عمومی صرف می‏کنند. پس خود نفت استبداد نمی آورد بلکه شیوه استفاده از درآمد و شیوه کشورداری است که نفت را در چرخه بازتولید استبداد و تحکیم آن وارد می‏کند.
عده‏ای معتقد هستند که نفت علاوه بر اینکه مظاهر مدرنیزاسیون را به ایران وارد کرده بلکه فرصتی برای دموکراسی هم بوده است.
ملت ایران با توجه به جایگاه تمدن و فرهنگ خود، یکی از ملت‏های ویژه است. البته واقعا نگاه من نژادپرستانه نیست و بر اساس شواهد تاریخی این را عرض می‏کنم. امیرکبیر در ایران با میجی در ژاپن هم‏عصر بوده است. شما مقایسه کنید که رفتار ایرانیان با امیر و رفتار ژاپن با میجی چگونه بوده است؟ ما امیرکبیر را کشتیم ولی آنها میجی را پایدار می‏کنند و ژاپن می‏شود ژاپن امروز. یا در ۷۰سال اخیر کره‏‌جنوبی و مالزی چگونه پیشرفت می‎کند؟ ایرانیان پتانسیل انجام این کار را داشتند اما از این فرصت‏ها استفاده نکردند. البته خود این عوامل نیاز به بررسی مجزایی دارد اما به طور کلی هر زمان که توانستند از پتانسیل خودشان درست استفاده کنند به ثبات رسیدند. من فکر می‏کنم که ما در انقلاب مشروطه قدرت را تهدید کردیم و رعایا صاحب حق و حقوق شد و دولت قانونمند و قدرت قانونی و قانون اساسی و ملت صاحب حق تشکیل شدند اما در ایران اگر نفت نبود ما با پستی و بلندی به این هدف می رسیدیم و همین دستاوردهای مشروطه نهادینه و پایدار می‏شد. من با قاطعیت می‏گویم اگر نفت نبود وضعیت ما از الان بهتر بود. ایرانیان با توجه به ظرفیت تاریخی و فکری و تمدنی خود بالاخره راه خود را پیدا می‏کردند. ما خود را نساختیم و عمیق نشدیم و رابطه گنگ و بی‏معنا با گذشته خود برقرار کردیم و نفت هم ما را مدهوش کرد. یعنی هم دولت و هم ملت مدهوش شد و از ثروت بادآورده طی طریق کردند. چرا؟ چون با مطالعه تاریخ و آثار تمدنی ایرانیان در سرزمین خشک می‏بینیم آنها خود را با شرایط تطبیق دادند و کار و تلاش کردند و قنات درست کردند. در سرزمین ما برعکس خیلی از سرزمین‏ها، وفور نعمت نبوده و ما مردم سخت‏کوش بودیم. من فکر می‏کنم که اگرچه با نفت آثار مدرنیزاسیون وارد ایران شده و به چای چاه و قنات موتور آب و چاه عمیق داریم اما اگر نفت نبود بالاخره ملت‏سازی در ایران انجام می‏شد و بین دو طرف ملت و دولت رضایت برقرار می‏شد و با مشروعیت و قانون وضعیت ما خیلی بهتر می‏شد اما اینگونه نشد. چرا؟ چون نفت داشتیم و به دلیل درآمدهای نفتی در همه عرصه‏ها دست از کار کشیدیم. در زمان هرج و مرج و واگرایی و عدم مشروعیت و دعوای رضاشاه و قاجار و در فضای واگرایی اگر ثروت برسد ثروت تبدیل به درماندگی و خودماندگی می‏شود و روحیه استبداد را عمق می‏بخشد. نفت زمانی رسید که ایران در اوج بی‏ثباتی بود. وقتی دولت‌سازی و ملت‌سازی انجام نشود و نفت در این موقع وارد شود باعث همگرایی و دموکراسی نمی‏شود بلکه به واگرایی دامن می‏زند. برای همین باید ببینیم که نفت در چه شرایطی وارد بودجه کشور و اقتصاد ما شد؟ درست زمانی که بین دولت و ملت تفاهم نبود و همه به فکر خوردن و رانت خود بودند. در فضای واگرایی و عدم ساخت دولت و ملت همه به نفع خود فکر می‏کنند نه به نفع جمع. نفت در این دوره مانع بزرگی برای توسعه و زایش استبداد و دولت‏محوری می‏شود و استبداد فردی و دولتی در نقاب جدید بازتولید می شود. پس نفت در اینجا نه تنها فرصت نبوده بلکه امکان دموکراسی را هم ناممکن و یا کم‏اثر می‏کند.
سهم نفت را در فرآیند تجدد و نوگرایی ایران چگونه ارزیابی می‌کنید؟ نفت چه تاثیری در مدرنیزاسیون در ایران دارد؟ با توجه به اینکه در‌‌ همان دوره با صنعت نفت، تحولات جغرافیایی و اجتماعی گسترده‌ای در ایران به وجود آمده بود. به این اعتبار که از یک‌سو، منطقه خوزستان را به قطب صنعتی ایران بدل کرد و از سوی دیگر، روابطی که میان خوانین بختیاری و شیوخ عرب با شرکت ملی نفت برقرار شد، تمام ساختار ایلاتی و عشایری و منطقه‌ای جنوب را دستخوش تغییر و تحولات اساسی کرد و شهرهای بزرگی مثل آبادان و مسجدسلیمان را به وجود آورد. آیا اینها نماد توسعه نیست و آیا اینها به توسعه منجر نمی‏شود؟
نمی‏شود درباره تحولات به صورت صفر و صد سخن گفت. قانون اساسی و به تبع آن، قانون نظام دیوانسالاری دستآورد مشروطه برای ملت ایران است. اگر این رابطه درست و بر عقلانیت استوار بود ما الان از کره و ژاپن هم جلوتر بودیم. ما در همه امور نیم‏بند جلو آمدیم. هم در دموکراسی، هم در دولت-ملت‏سازی و هم در امر مدرن بودن و توسعه. البته همین توسعه نیم‏بند هم به ما تحمیل شد. یکی از این تحمیل‏ها به دلیل برنامه توسعه بود که بخشی از درآمد نفت را وارد عرصه‏ها کرد. نفت قبل از انقلاب در برنامه عمرانی هزینه می‏شد و بعدا بخشی از آن در برنامه‏های توسعه خرج می‏شد. این پول نفت کشور را مدرن کرد. این به معنای اثر نداشتن پول نفت نیست. اما برنامه عمرانی و برنامه توسعه هم نقش برجسته‏ای داشتند. برنامه توسعه خاستگاه دولت و ملت بود. اگر برنامه توسعه نبود شاید همین پول اندک هم در توسعه هزینه نمی‎‏شد. در همین چند سال اخیر (دولت دهم) ۷۲۰میلیارد دلار درآمد نفتی ایران بود و در آخر به جز رکود و تورم چیزی به جا نگذاشتند. یعنی در دوره‏ای دولت و ملت جدی شد و به تکالیف، خاستگاه و مطالبات عمومی پاسخ داد. برنامه توسعه از مطالبات و حقوق دولت-ملت‏ها بود. اما اگر در دولت-ملت‏سازی موفق بودیم در این صورت چه تاثیری می‏توانست در روند توسعه ایران داشته باشد و حالا در شرایط نیم‎‏بند چه کرد؟ در شرایط نیم‏بند درآمدهای نفتی به قول معروف
«آمد نیامد دارد» اما در ایران در زمان درآمدهای بالاتر نفتی، مردم غمگین هستند نه خوشحال.
گفته می‏شود که هر زمان درآمد نفتی در ایران کاهش پیدا می‏کردند تصمیمات و سیاست دولت به سمت عقلانیت بیشتر پیش می‏رود و هرقدر این درآمد افزایش پیدا می‏کند نفوذ و تصدی‏گری دولت در همه جوانب زندگی اجتماعی بیشتر می‏شود. چرا؟
بله. هر بار قیمت نفت بالاتر رفته چون دولت‏ها محتاج درآمدهای مردم نبودند استبداد در پیش گرفتند. به این صورت وقتی قیمت نفت در دهه۵۰ سه برابر شد، محمدرضاشاه به سیستم‏ تک‏حزبی روی آورد. نفت او را مستبدتر کرد و در نتیجه موجب انقلاب شد. اما خود نفت قبلا هم گفتم نباید ارزش‏گذاری شود اینکه نفت دست چه کسی و کجا باشد مهمتر است. نفت فرصت بسیار بزرگی است که خداوند این ثروت را به ما داده است اما ما از این ثروت چه استفاده‏ای می‏کنیم؟ می‏گویند ملت‏ها چند دسته هستند: یک دسته آنهایی هستند که خداوند به آنها منابع و تدبیر داده مثل مردم آمریکا و کانادا. به یک دسته منابع و تدبیر نداده و به عده‏ای تدبیر داده؛ اما ما کشوری هستیم که منابع داریم و تدبیر نداریم. در این کشورها ثروت فسادآور است و نمونه آن کشورهای عضو اپک هستند. بنابراین نفت عقلانیت را کم نمی‏کند اما برخورد با منابع با عقلانیت ارتباط دارد. اگر نفت را از پوتین می‏گرفتند گذار شوروی به دموکراسی بیشتر می‏شد چرا؟ چون بیشتر از تدبیر برای ساخت کشورش استفاده می‏کرد. یا چرا لهستان دموکرات‏تر شده؟ چون نفت و گاز ندارد. برای همین هر بار که قیمت نفت صعود می‏کند کیفیت انتخاب‏های عمومی پایین آمده است. چون بین دولت و ملت روابط متعین نیست . یکی از متغیرهای این رابطه مالکیت است. مالکیت نفت در کشور ما شکل نگرفته؛ ملت می‏گوید نفت مال من است اما چه کسی می‏تواند نفت را از دولت بگیرد. دولت‏ها بی‏مهابا تاراج می‏کنند و تاراج ربط به عقلانیت ندارد و در زمان افزایش درآمد نفتی تاراج‏ها در نتیجه عدم عقلانیت بیشتر می‏شود. برای همین من معتقد هستم که صحبت کردن از تحولات سیاسی و اجتماعی ایران بدون گفتن از نفت، دولت-ملت‏ها و سرنوشت بزرگ قدرت به گفته هابز بی‏معناست. زمان گفتن از دموکراسی باید از نفت گفت. اگر پرچم احتیاج دولت بالا باشد همواره دنبال مردم می‏دود و به آنها محتاج است اما نفت غذای آماده برای دولت است و وقتی دولت به این غذا عادت کرد به مردم توجه نمی‏کند و در این صورت به سمت استبداد و عدم‏عقلانیت قدم می‏گذارد. و البته خود این موارد را چندین بار در تاریخ تجربه کرده‎ایم هم در زمان پهلوی و هم در دوره اخیر و چندین بار هم اشتباهات خود را تکرار کردیم.
چرا؟
ریشه سخن من همان دولت سازی است که در ایران به شکل ناقص بوده. یعنی نیمه راه را آمده‏ایم و هر بار خواستیم اصلاحاتی را انجام دهیم وفور ثروت اجازه آن را نداده است. نفت رفاه عمومی را به شیوه زودگذر و کوتاه‏مدت به ما داده و اجازه کجروی مداوم هم با آن داده شده است. ما باید راه درآمدهای نفتی و بودجه عمومی را از همدیگر جدا کنیم. باید بودجه عمومی از مالیات تامین شود و در نتیجه دولت مجبور به شفافیت خواهد بود. یعنی ما باید از این دو راه یکی را در پیش بگیریم : یا پول نفت را به طور کامل از بودجه عمومی جدا کنیم و یا نفت را در همان بودجه سال بیاوریم اما در زیرساخت‏های توسعه‏ای و عمرانی هزینه کنیم. ما در برنامه چشم‏انداز ایران رویه دوم را انتخاب کردیم. یعنی پول نفت و ثروت آن تبدیل به تولید رو زمینی پایدار برای توسعه باشد. بعدا این سند به امضای رهبری هم رسید که بودجه جاری از مالیات باشد و بودجه عمرانی از نفت تامین شود. اما در نهایت به این عمل نکردند. ببینید هزینه دولت در بودجه سال ۱۳۹۴ حدود ۱۵۰هزار میلیارد تومان است و اگر این بودجه از مالیات مردمی تامین می‏شد دولت چقدر باید بر مردم خضوع می‏کرد و چقدر نگران تورم و رکود تولید بود و الان شرایط چگونه است؟
به نظر می‏رسد که نهاد دولت‏ در ایران دچار کژکارکردی شده و برای همین است که نهادسازی و تحکیم دولت-ملت‏سازی و دولت مدرن با تاخیر انجام می‏شود.
این بحث خیلی خوبی است. دولت مدرن تکست و کانتکست لازم دارد. یعنی هم شکل و هم محتوا باید مدرن باشد. تیولداری مدرن نیست وابستگی به درآمد مالیاتی مدرن است. چون محتوا در اینجا نیست و مضامین دولت مدرن نیست. پس متن دولت مدرن است؛ اما مضامین آن نه. تکست و کانتکست دولت مدرن، مدرن است. در کانتکست دولت ما بیش از آنکه به ابزارهای مدرن بودن چون مالیه عمومی، و بسط و توسعه دموکراسی و توسعه پایدار فکر کند به افزایش درآمدهای خود از طریق نفت پایبند است. در دولت مدرن دموکراسی به پیوند مردم و دولت عمق می‏بخشد و دولت با مردم، احزاب و نهادهای مدنی ارتباط و تعامل برقرار می‏کند.. دولت مدرن سه محور دولت- بازار – نهاد مدنی را تقویت می‏کند و هر مشکلی از طریق قانون حل می‏شود اما در دولت نفتی شیوه حکومت غیر از این است و همان بحث خوبی که شما مطرح کردید دولت دچار کژکارکردی شده است.

منتشر شده در شماره شش سخن ما

ارسال یک پاسخ

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.