سند چشم‌انداز بر باد رفت
گفتوگو با محمد ستاریفر درباره روند ۱۰ ساله سند چشم انداز با محوریت نفت
لیلا ابراهیمیان: نسبت پاسخگویی دولتها را با مالیه عمومی میسنجد. اما در بررسی نسبت نفت با توسعه و دموکراسی فقط بر روی یک مسأله تاکید دارد«دولت-ملت». محمد ستاریفر، استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، تاریخ توسعه در ایران را با این مفهوم گره میزند. میگوید دولتهای پیشرو در توسعه زودتر به تشکیل دولت-ملت پرداختهاند و واگرایی تاریخی ما در گرو شکلهای نیمبند و مدرن مضامین و مفاهیمم دولت مدرن است. او از تجربه عملی خود در تنظیم برنامه ۲۰ ساله چشم‌انداز میگوید و از شکست آن که در نتیجه بالا رفتن درآمدهای نفتی. درآمدی که این بار هم در دوره واگرایی بیشتر به دست دولتمردان افتاده بود. ستاریفر اما عملگرا است و تاکید دارد«دو صد گفته چون نیم کردار نیست».
با ورود به سال ۱۳۹۴ ده سال از مهلت بیست ساله سند چشم‌انداز میگذرد. اگر بخواهید روایتی از این دهه و آنچه این سند طی کرده داشته باشید چه میتوان گفت؟
در بهمن ۱۳۸۶ پیش آقای هاشمی رفسنجانی رفتم و از ایشان خواستم که با رهبری درباره سند چشم‌انداز صحبت کنند یا دولت به قانون برگردد و یا سند را متوقف کند. ایشان تعجب کردند. الان میگویم یک دهه برباد رفتن فرصتها داشتیم که گذشت. اما باز میشود فرصت را بدست آورد. این دهه بدتر از برباد رفتن فرصت بود. نفت ارگانیک بدن دولت را از بین برد و بر باد داد. خسرانی که در حوزه تدبیر کشور به وقوع پیوست و این دهه بدتر از برباد رفتن فرصت بود. اما باید دوباره فرصتها را بدست آورد.
آیا با تردید در وضعیت متعلق به مناسبات پنهانی و غیرشفاف نفت و نقش آن در بودجه، امکان بروز موقعیتی دموکراتیک خواهد بود؟
من خودم معتقدم تا زمانی که جایگاه نفت اینگونه نامتعین باشد ما به دموکراسی نمیرسیم. ممکن است آقای خاتمیای بیاید و از دموکراسی بگوید اما باید بتوانیم وابستگی خود را به نفت کمتر کنیم تا بهتر بتوانیم حرف از دموکراسی، همگرایی بزنیم. مقبولیت و مشروعیت دولت و ملت در دموکراسی شکل میگیرد. مالکیت نفت باید مشخص باشد. ببینید نفت بلا نیست اما عدم شفافیت این درآمد و نقش آن اخلالگر است. ما نمیتوانیم بار خوب و بد به نفت بدهیم. ما یک سرمایه بسیار بزرگی را در اختیار داریم که اگر ترکیه بخواهد یکمیلیارد دلار کسب کند باید ۲۰ میلیارد دلار صادرات داشته باشد اما ما در ظرف ۸ ساله گذشته ۷۵۰ میلیارد دلار درآمد داشتیم. اما ما با این منابع خداوندی چکار میکنیم؟ اما الان وقت شیون نیست. کشور و ملت با هم مقصرند. باید این مدار را اصلاح کرد. در مدل نظری اینگونه میگویند که وقتی همه مشکلات را با هم دارید نقطه اصلاح آن مشکلات از حاکمیت باید آغاز شود. حاکمیت باید قانونمند عمل کند و نوسازی را شروع کند و اگر در این راه جدی باشد به میزان خوب شدنش به جامعه نظم میدهد. اگر حاکیت اراده کند شاید بعضی از مشکلات حل شود. در دولت مدرن امروز همه باید این موارد را به حاکمیت گوشزد کنند تا او بتواند حرکت کند. یعنی دولت و ملت باید با هم کار کنند که در حد و زیبنده کشور باشد. به نهادهای مدنی و احزاب اجازه فعالیت دهند. آنکه در صندلی اقتدار نشسته دولت است و مردم در صندلی اقتدار نیستند. دولت چون پایدارتر است و صندلی ملت نامتعین است پس دولت باید بتواند به سمت اصلاح حرکت کند. توسعه پایدار نیازمند نظم و انضباط است. در بحث تاریخی اول ملتها مطالبه خود را مطرح کردند اما در کشور خوابزده نقطه شروع در دولتهاست که بتواند اصلاحات را انجام دهد. چون نهادسازی دست دولت است و در اولین قدم دولت باید وابستگی خود را به نفت کم کند.
یکی از اهداف سند چشم‌انداز کاهش وابستگی اقتصاد ایران به نفت بوده است. اگرچه در این ده سال گذشته هم وابستگی اقتصاد به نفت بیشتر شده است. آیا شعار کاهش وابستگی به نفت صرفا یک شعار است و یا ضعف در روند اجرا و ساختار سیاسی-اقتصادی منجر به شکست این سیاست شد؟
نه اصلا شعار نیست. این الزامی بود که اگر درست انجام میشد و تکست وکانتکست با هم هماهنگ میشد میتوانستیم تاثیر آن را امروز ببینیم. اما ما به میثاق و تکست عمل نکردیم. ما هر زمان که در حاکمیت همگرایی داشتیم رشد اقتصادی هم همراه این همگرایی بود. همانطوری که در دوره آقای خاتمی رشد اقتصادی به بالای ۸ درصد رسید و در این سند هم قرار بود رشد از این حد پایینتر نیاید. اما در دوره آقای احمدینژاد گفتند که این برآورد آرمانی بوده است درحالیکه ما واقعیت را مبنا قرار داده بودیم. بههرحال منظور من این است که هر وقت دعوای حیدری و نعمتی در دولت کمتر شود امکان رشد و همگرایی وجود دارد. ما در آن سالها دولت و مجلس همگرا داشتیم و توانستیم رفتارهای عقلانی هم داشته باشیم. در آن زمان سند چشم‌انداز ۲۰ ساله نوشته شد و به امضای رهبری رسید اما وقتی دولت عوض شد و دولت‌سازی بههم خورد سند را کنار گذاشتند. البته دولت عوض شده بود و دیوانسالاری که به هم نخورده بود اما خوب اجرای سند به دلیل آرمانی بودن، یا آمریکایی بودن! برخوردهای سلیقهای و بالا رفتن قیمت نفت کنار گذاشته شد. در این دوره موازین دولت‌سازی به هم خورد پروژهها در استادیومها تصویب شد و همگرایی نیمبند به واگرایی رسید. درست در همین زمان درآمد نفتی به بالای ۱۰۰دلار رسید درست در زمانی که دولت به واگرایی میرفت و اوضاع و احوال بدتر شد. آن زمان من به رهبری گفتم که دولتها میروند و شما میمانید اراده انجام سند چشم‌انداز کجاست؟ ایشان گفتند خودم هستم. اما بعدا نفت کاری کرد کارستان و این بلا سر ما آمد.
یکی از رخدادهای مهم طی دولت قبلی انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی بود. به نظر شما این اقدام دولت قبل با چه اهدافی صورت گرفت و چه تاثیری بر روند اجرای سند چشم‌انداز گذاشت؟
چون که صد آمد نود هم پیش ماست. حاکمیت واگرا با گروه ناهمگن با تکیه به رانت نیازمند سازمان برنامه نیست. البته خوب شد که این سازمان منحل شد. چون اسم این سازمان که قداست دارد با این مشکلات حاصل از واگرایی خراب میشد. یعنی همه این مشکلات پای سازمان نوشته میشد همانطور که خیلی از مشکلات دولت به اسم بانک مرکزی تمام میشود.
برنامه چهارم توسعه تحت عناوینی چون گرایش به لیبرالیسم و غربگرایی عملا در بخشهای زیادی توسط دولت و مجلس اصولگرا کنار گذاشته شد. آیا بدون اجرای برنامه چهارم و نیز محتوا و رویکرد برنامه پنجم، اصولا از سند چشم‌انداز منحرف نشدهایم؟
برنامه چهارم توسعه اصلا اجرا نشد. ما شکل مدرن بودن و ماسک آن را داریم و این ماسک را برای آرایش قانونی خود نیازمندیم. برای برنامه چهارم توسعه و سند چشم‌انداز این اتفاق افتاد. من الان اگر جای دولت باشم برنامه ششم توسعه را تنظیم نمیکنم. دولت باید اول موازین همگرایی را تقویت کند. باید همگرایی بین دولت، قوا، گروهها و دستهها تامین بشود. البته همگرایی به معنای همشکلی نیست بلکه به معنای هماهنگی است.
با توجه به این شرایط دولت کنونی در قبال سند چشم‌انداز که یکی از اهداف آن کم کردن وابستگی به درآمد نفتی است، چه باید کند و آیا امکان بازگشت به مسیر اهداف سند وجود دارد؟
من فکر میکنم دولت نمیتواند کار کند و کاری هم نکرده. البته خود همین سوال نیاز به بررسی بیشتر و دقیقتری دارد و بحث مفصل و مجزایی را میطلبد که این نتوانستن و نخواستن چه علتی دارد. اما به نظر من دولت در سراشیبی سقوط قرار داشت. در سال ۱۳۹۲ مردم جلوی این سراشیبی را گرفتند و قوه مجریه در ته دره گیر کرد. دولت روحانی الان تلاش میکند که خودش را از ته دره بیرون بیاورد و عدهای او را مجددا به ته دره هل میدهند. البته تحریم، تورم و رکود هم مزید بر علت است. اما سند چشم‌انداز ۲۰ ساله مربوط به وقتی بود که ما به دره نیفتاده بودیم. ارزیابی که من الان از دولت دارم این استکه اول جای پای خود را محکم کند و به تثبیت برسد و بعدا به نسبت دولت و اجرای سند چشم‌انداز برسیم. ما انتظار داریم که شرایط از اینکه هست بدتر نشود و دولت یازدهم با سند چشم‌انداز سنجیده و ارزیابی نمیشود.
آقای دکتر! در ابتدای صحبت خود به نقش نفت در بر هم زدن ساز و کار اجرای سند چشم انداز اشاره داشتید اصولا از منظری کلان‌تر، نفت در تحلیل ساختار سیاسی- اجتماعی ایران معاصر چه جایگاهی دارد؟
برای پاسخ به این سوال، باید بگویم سرنوشت توسعهیافتگی و توسعهنیافتگی در دو قرن گذشته به این برمیگردد که آن جوامع و کشورها چقدر توانستهاند از منظومه قدرت، خارج شوند و مسائل خود را به یک امور قراردادی و قانونی تبدیل کنند. تا قبل از دو سده اخیر، قدرت از اراده امپراتور و پادشاه ناشی میشد؛ و پادشاه هم خود را جاوید و فرستاده خدا و پسر خورشید میدانست و برای همین تلقی او از مردم «رعایا» بود نه «مردم» و اراده، اراده شاه بود. اما در گذر تاریخ تحول و تکوین جوامع انسانی، در بعضی از کشورها رابطه «قدرت-رعایا» به رابطه «دولت-مردم» تبدیل شد. گفته میشود اولین کشوری که به این رابطه دست پیدا کرد تا حدودی به سمت رشد، تحول و توسعه پیش رفت.
ببینید در سال ۱۶۶۶ میلادی، پادشاه انگلستان در جنگ با اسکاتلند، به مشکل بودجه برخورد میکند و برای تامین اعتبار به اشراف و ثروتمندان مراجعه میکند. بنابراین اشراف او را از این کار بازداشته و اعتبار کافی در اختیار پادشاه نمیگذارند و از شاه برای این کار و آینده برنامه میخواهند. شاه پذیرفت که حتما برنامهای ارائه بدهد و با تفاهم اشراف و مردم این برنامهها اجرا شود. انگلستانیها به این امتیاز «انقلاب شکوهمند انگلستان» میگویند. میگویند چرا انگلستان به توسعه رسید؟ چون سنگ مبنای قدر قدرتی و استیلای آنها به تغییر رابطه دولت و مردم برمیگرددد و آنها توسعه خود را به دلیل وقوع این انقلاب میدانند. تحول و توسعه کشورها از مسأله کوچک شروع میشود و بالعکس از بها ندادن به مسائل کوچک عدهای از کشورها به سمت عقبماندگی حرکت کرده اند. با این تفاهمی که میان پادشاه مطلقه انگلستان با مردم صورت گرفت؛ مردم صاحب حق شدند و رعایا به مردم تبدیل شدند. باز هم گفته میشود به میزانی که در کشورها برروی رابطه دولت و مردم کار زیربنایی شود میتواند به رشد و توسعه پایدار برسند. اروپای غربی، آمریکا روی این انگاره کار کردند و گفتند قدرت ناشی از جنس، نژاد و دین نیست بلکه قدرت از آن توده مردم است و مردم چون این حق و حقوق را دارند «ملت» نامیده شدند. یعنی مردم داراری حق و حقوقی شد و با تکیه بر این حق توانست قدرت را محدود کند. قدرت محدود شده همان دولت است. دولت جایگاه حقوقی و قانونی دارد. در این ۲۰۰ سال آن دسته از کشورها که توانستند به این مدار تسلسل «دولت-ملت» دست یابند امر توسعه آنها نهادینه و پایدار شد. یعنی در یک طرف ملت قرار گرفته و در طرف دیگر دولت قرار داشت و رابطه اینها با ساختار مهم «مالیه عمومی» تعریف میشد. یعنی دولت با مالیات گرفتن از مردم و گرفتن بخش کوچکی از آزادی آنها، به تامین امنیت و احقاق حق مردم چون امنیت و رفاه پرداخت. بنابراین، تفاهم ملت و دولت برای تعامل میان خود به مالیه عمومی تعبیر میشود. مالیه عمومی همان مالیات است که از مردم و برای مردم گرفته میشود. دولتها به زودی درخواهند یافت که اگر بخواهند اقتدار داشته باشند و پایدار بمانند نیازمند مردم، ملت و بازار توانمند هستند. دولتها به میزان رفاه مردم از آنها مالیات میگیرند و اگر شرایط بازار و درآمد مردم وخیم باشد درنتیجه درآمد دولت هم پایین میآید و این رابطه دو طرفه موزانه بین این دو را تنظیم میکند. در بحث نظری، به میزانی که دولت محتاج به ملت و مالیات است امر توسعه انجام میشود و بالندگی در هر دو طرف امکانپذیر است. چرا بعضی از کشورها مثل انگلستان، فرانسه، ژاپن و آلمان به توسعه رسیدند؛ چون رابطه دولت و ملت خوب کار کرده است؛ اگرچه با تاخیر متفاوتی بوده و این خوب کارکردن باعث توسعه این کشورها شده است. اگر رابطه دولت و ملت متعین باشد و رابطه کارکردی آنها به صورت مالیه عمومی تعریف شده باشد ما در هر جوامعی به ثروتهایی برمیخوریم که تکلیف خاصی دارد. یعنی این ثروتها نه مال عدهای خاص که به کل مردم فعلی و آینده تعلق دارد یعنی حقوق ملت است: مردم امروز و مردم فردا.
در هر جامعهای مجموعهای از ثروتها به لحاظ حقوقی به ملت تعلق دارد. یعنی به زمان حال و آینده ارتباط دارد. اگر رابطه دولت و ملت متعین باشد و هر کدام در جای خود قرار گیرند یعنی دولت محتاج به درآمد مردم باشد و مردم محتاج تامین امنیت از طرف دولت برای خود باشند، به امر پایدار توسعه و نهادینه شدن آن میانجامد. در این جامعه نفت، انرژی و معادن مالکیتاش عمومی است؛ یعنی متعلق به ملت است. در این جوامع ما سه نوع مالکیت داریم؛ مالکیت دولتی، خصوصی و عمومی. موتور رشد و توسعه در همه جوامع به مالکیت خصوصی بستگی دارد. مالکیت خصوصی به معنای سند منقولهدار سیمسربی نیست. اگر شما مالکیت دارید، به معنای این است که فضای مالکیت و کسب وکار در کشور باید فراهم شود. الان ما مالکیت اسمی داریم اما در تکوین و تحول آن نمیدانیم چکار کنیم. موتور توسعه، مالکیت خصوصی است. در کنار دو مالکیت دولتی و خصوصی ما نوع دیگر مالکیت را داریم که به مالکیت عمومی تعبیر میشود و از افتخارات دین اسلامی است. قانون اساسی آمریکا میگوید که این مالکیت را از مسلمانان به عاریت گرفتهاند. این دسته از مالکیت در ادبیات دینی به انفال تعبیر میشود یعنی مالکیت معادن، نفت، گاز و سواحل دریاها و رودخانهها و…مالکیت عمومی دارند و متعلق به مردم حال و آینده است. بهعنوان مثال، اگر ۷۶ میلیون نفر جمعیت ایران را جمعکنید و آنها بگویند «نفت را یکجا بفروشیم» باز هم دولتها حق این کار را ندارند. اگرچه تا به الان این پول نفت را خوب توزیع نکردهایم. قبلا به وضعیت شهر خوب رسیدگی میشد و در دورهای به روستاها این درآمد داده میشد که در هر دو صورت این سیاست شکست خورد. طبق مالکیت عمومی و میثاق ملت-دولت یا قانون اساسی ما حق تصرف اموال ملت را نداریم. طبق قانون اساسی مالکیت مال ملت است و تصدی و اداره آن دست دولت است. اینجا جا دارد که از دکتر مصدق یاد کنیم که ایشان خواستند نفت را ملی کنند نه دولتی. کلمه ملی یعنی مالکیت عمومی که اداره آن در اختیار ملت قرار گیرد. شرکت ملی نفت هم با اینکه دولتی است و رئیس آن توسط دولت منصوب میشود اما طبق اساسنامه مالکیت عمومی را اداره کنند. بر اساس این مقدمه، باید به این نکته توجه کنیم که پول نفت در مالیه عمومی دولت جداست. اگر دولتی بخواهد قانونمند کار کند باید بودجه و دخل و خرج خود را براساس مالیات تنظیم کند. طبق ادبیات بزرگان خود باید بگویم که این درآمد نفتی ثروت زیرزمینی و asset است و وقتی این نفت استخراج میشود به wealth تبدیل میشود. حالا باید چکار کرد که wealth به capital تبدیل بشود و در بودجه عمومی هزینه نشود؟ یا بنا بود که پول نفت از زیرزمین استخراج شده و به ثروت پایدار برای ملت تبدیل شود اما آیا اینگونه است و رابطه دولت ملت به صورت درست شکل گرفته یا نه؟
به نظر شما نفت مقدم بر دولت‌سازی در ایران است یا همبسته دولت‌سازی در ایران است؟ درآمدهای نفتی چه تاثیری در فرآیند دولت-ملت‌سازی داشته است؟
سوال شما، سوال دقیقی است ولی از بعد زمانی، به آن دوره مربوط نیست. شاید بیشتر در دوره پهلوی دوم مصداق داشته باشد. دولت-ملت‌سازی در تاریخ به دو گونه شکل گرفته است؛ یکی در کشورهای متقدم توسعه که خیلی زود بیدار شدهاند و ۲۵۰ سال کار فکری انجام داده و عصر روشنگری و رنسانس را پشت سر گذاشتند. از ۱۷۰۰ تا ۱۸۰۰ تجربههای انقلاب فرانسه، اعلام استقلال امریکا و اعلامیه جهانی حقوق بشر را دیده و در این سالها مدنیتسازی کردهاند. یعنی ۲۰۰ سال کار فکری کرده و درنتیجه به الگوی دولت – ملت‌سازی رسیدهاند و الان جز کشورهای پیشرفته هستند. اما ایران کشوری با نظام فئودالیته و شهرهای پراکنده، سیستم تیولداری با نظام ایلیاتی بود. درنتیجه وحدت سرزمینی نداشته و گسست شهری نمایان بود. در دوره انقلاب مشروطه ما با تاخیر زیادی، دولت‌سازی را شروع کردیم. در دوره نظام ایلیاتی- عشایری قاجاریه دولت‌سازی انجام میشود درحالیکه ما مضامین دولت‌سازی را نداشتیم، اما تکست یا متن آن وارد سیستم سیاسی کشور شده بود و به دلیل عدم همخوانی text وcontext دولت‌سازی شکست خورد. یعنی مشکلات شکست دولت‌سازی از قبل در ایران وجود داشت و با نفت شروع نشده بود. ما مضامین را نفهمیده بودیم و فرهنگ عمومی دولت‌سازی را نداشتیم و برای همین وقتی رضاشاه به قدرت رسید؛ کارهای او را مردم عادی به هیچ وجه یکه تازی نمیدانستند. اوضاع اجتماعی آن زمان هرج و مرج بود. البته عقبه اجتماعی هم همین را میطلبید یا اینکه ساکت بود و با ساکت بودن از رضاشاه دفاع میکردند حتی آن زمان مدرس هم مدافع اقدام شاه بود. منظور من این است که ما در کانتست مشکل داشتیم. یعنی ما اصول ثابته را برای توسعه در ایران پیاده نکردیم. در اروپا مردم انقلاب مدنی کردند و بعدا انقلاب صنعتی شد. جهان سوم نیازمند بیداری و تزریق آگاهی بود که انجام میشد. دولت‌سازی در ایران دوره مشروطه انجام شد ولی نهادینه و قانونمند نشد و برای همین با مشکل مواجه شدیم. چون به پایداری این نهاد اقدام نکردیم. به نظر من، بود یا نبود نفت خیلی در این امر تاثیر نداشت و ما در هر دو صورت به سر منزل مقصود نمی رسیدیم. در زمان مشروطیت که نفت نبود و دولت‌سازی در آن زمان شروع شد، پس چرا نهادینه نشد؟ چون ما مسائل اجتماعی و تاریخی و مضامین خود را درست درک نکردیم اما اروپا فرهنگسازی و کار فکری کرد. اما با پیدایش نفت و افزوده شدن آن به درآمدهای دولت سبب شد که مفاهیم و مضامین دولت‌سازی و ملت‌سازی به تاخیر بیافتد. اما علت نیست چون ما قبل از نفت شروع به دولت‌سازی کرده بودیم. اگرچه در اول نفت به صورت حقالامتیاز بود و درآمد حاصل از آن حتی در اوایل دوره رضاشاه خیلی کم بود. یعنی نفت در مالیه عمومی رضاشاه از وزن بالایی برخوردار نبود.
آیا کشورهای نفتخیز محکوم به الگوی حکومت استبدادی نفت و حکومت رانتی هستند؟ چرا در کشور نروژ این الگوی سیاسی-اقتصادی با الگوی کشورهای خاورمیانه متفاوت است و در کشورهای خاورمیانه نفت باعث تضعیف جامعه و سلطه همهجانبه دولت شده است؟
برای پاسخ به این سوال ابتدا باید بگویم که مالکیت نفت عمومی است نه دولتی و دولتها حق دخل و تصرف ندارند. پول نفت برای دولت غیرقابل تصرف است و دولت فقط متولی آن است. دولت باید از این ثروت برای حال و آینده صیانت کند. اگر در کشوری دولتها و مردم منضبط عمل کنند آن موقع به درآمد نفت کاری ندارند اگرچه این درآمد بعدا به آنها اضافه شده باشد. دولت و ملت هوشمند که دارای تدبیر و خرد هستند از طریق درآمدهای حاصل از مالیات امور خود را تنظیم میکنند و نفت و درآمدهای آن هم پشت سر برنامههای دولت قرار گرفته و باعث رشد شتابان جامعه میشود. نمونه آن نروژ است که از طریق ماهیگیری امور خود را اداره میکرد. مردم این کشور سخت کوش هستند. اینها مطابق آنچه کار میکنند مصرف میکنند. طبق آنچه کار میکنند مالیات میدهند و با نظم این مالیات خرج زیرساخت میشود تا ملت سرافرازی داشته باشند. بعد از پیدا شدن نفت اینها به این نتیجه رسیدند که این نفت ثروت زیرزمینی است و خواستند آن را برای ملت نروژ حفظ کنند یعنی الگوی ایران را در پیش نگرفتند. گفتند اگر قرار است این ثروت بالا کشیده شود باید برای ملت باشد نه برای این ۵/۵میلیون نفر جمعیت امروز. برای همین میثاقی بستند که متعهدترین افراد را تعیین کنند تا از این ثروت مراقبت شود. البته بعدا آثار این نفت و درآمد حاصل از آن را استفاده کردند نه اصل درآمد را. امروزه صندوق پسانداز ارزی نروژ ۱۲۰۰ میلیارد دلار برای ۶ میلیون نفر جمعیت، پسانداز دارند. طوریکه در سال ۲۰۰۳ سوئد و نروژ که کشوری همسایه هستند آمارها نشان داد که سوئد رفاه بالاتری در مقایسه با نروژ دارد و دولت نروژ تصمیم گرفت مقداری از درآمد نفت را خرج زیرساختهای خود کنند. این به معنای کار نکردن نبود. نفت را برای بهتر کار کردن هزینه کردند. یعنی آنها تصمیم گرفتند پس از ۱۵ سال از سود پولشان، نه اصل پول تا حدی برداشت کنند و در زیرساختهای خود، نظام تامین اجتماعی و رفاه عمومی هزینه کنند. این پول هم موجبات بالا رفتن کیفیت عناصر رشد اقتصادی شد. الان نروژ جز موفقترین کشور هاست. در اینجا نفت موجبات توسعه شد. چون ملت و دولت قبل از پیدایش نفت رابطه قدرت و مردم را حل کرده بودند. اینها به دموکراسی رسیده بودند و نفت موجبات عمق بیشتر دموکراسی را در اینجا فراهم کرده است. بنابراین نفت به ذات نباید ارزشگذاری شود. در نروژ نفت موجبات همافزایی و عمق بخشیدن به دموکراسی و رشد و توسعه اقتصادی شده است؛ و حق انتخابها را برای مردم فراهم کرده است. عکس این الگو در کشورهای خاورمیانه و کشور ماست. رابطه قدرت و رعایا در کشور ما حل نشده بود و نیاکان ما در زمان مشروطیت کارهایی درباره دولت‌سازی انجام دادند اما عمق پیدا نکرد. در زمان انقلاب مشروطه میخواستند به دولت حد بزنند و قدرت مطلق پادشاه را تهدید کنند. برای همین قانون اساسی و دولت و ملت شکل میگیرد ولی بعدا بیثباتی و هرج و مرج سبب میشود که رضاشاه به قدرت میرسد. قبلا هم اشاره کردم که فرآیند تشکیل دولت-ملت هم دیر هنگام بود و با فهم کامل نبوده و در عمل ناقص هم اجرا شد. در ۱۰۰ سال گذشته ما ماسک قدرت-رعایا را کنار زده و متجدد شدیم و ادعا کردیم که دولت-ملت شدهایم اما من معتقد هستم که ما ماسک دولت-ملت را داریم. ولی حقایق و مضامین دولت-ملت را نداریم. چون این را نداریم بنابراین رابطه بین دولت و ملت شکل نگرفته است و در این صورت نظام مالیاتی منظم هم شکل نگرفته. شاهان قدیم ما مصادره میکردند ولی در همان زمان و یا زودتر پادشاه انگلستان به اذن و اجازه نیازمند بود تا بتواند به اسکاتلند حمله کند. این اذن و اجازه همان نیاز به مردم برای تامین مالیه و بودجه است. البته ما لغت مالیه را داریم اما آنچه در کانتکست حقوق نظری وجود دارد را نداریم. دولتها براساس قدرت-دولت و مردم نبوده و براساس امیال خود دولت مال جمع میکرد. ما در تاریخ خزانه داشتیم و الان خزانهداری داریم. به اجازه قانون به عدهای پول میدهیم که با خزانه قدیم فرق دارد. ما وارد ادبیات و دوره قرن بیستم شدیم، اما هنوز بین خزانه و خزانهاری هم فهم خوبی نداشتیم. بین اختیار محدود و نامحدود فهم خوبی نداشتیم. در زمان رضاشاه نفت اهمیت پیدا میکند ولی نفت وارد عرصه دولت و ملت نشده بود. در زمان رضاشاه دولت-ملت با هیچ راه آهن سراسری ساختند و جاده درست کردند. در زمان انجام این کارهای بزرگ نفت نبوده. ما حتی در زمان رضاشاه چایی را نمیشناختیم و از قهوه عثمانی و یمنی استفاده میکردیم. یا در آن زمان که برای مصرف قند و چای محدود عوارض میگرفتیم و با همین عوارضها توانسته بودیم آن زیرساختها را فراهم کنیم و هزینه کشورداری را تامین کنیم. اگر همان پولها را به ارزش امروز حساب کنیم باز نمیتوانیم همان کاری را که در آن زمان انجام دادیم را انجام بدهیم. چرا؟ چون آن زمان کل ملت و دولت آلوده نفت نبوده است. باید نو میشدیم و جامعه بالغتر شوند. آخر رضاشاه تاثیر نفت در بودجه بیشتر میشود و در دوره محمدرضاشاه تاثیر نفت در بودجه و درآمد نفتی بالاتر میرود و اصلا در دوره پهلوی دوم و بعدا در جمهوری اسلامی نفت جز تیول دولت حساب می شود و درآمدهای دولت از نفت تامین میشود در حالی که قبلا میگفتیم که درآمد نفتی جز انفال است. بعد از پایان دوره رضاشاه نفت جز درآمد دولت میشود. دولتی که نفت را برمیدارد و برای این زحمت نکشیده و درآمد بادآوردهای است چه میکند. دولت به میزان خضوع به مردم قدر میدهد اما با این ثروت به مردم خضوع نکرد و نیازمندیاش به مردم کم میشود. حکم عمومی این است که به میزانی که بودجه دولتها به مالیات وصل است دولتها اثربخشتر و کارآمدتر هستند و دموکراتتر و شفافترند و به میزانی که بودجه از مالیات دور شود دولتها مستبدتر میشوند. در این کره زمین سراغ نداریم که کشوری دموکرات باشد اما بودجه آن نفتی باشد. اما سراغ نداریم که کشوری که بودجه آن نفتی باشد و دموکرات باشد. رتبهبندی دولتها نقطه شروعاش تامین بودجه از مالیات است. اما نروژ درآمد نفتی را در بودجه عمومی استفاده نمیکند و در صندوق پسانداز ملی استفاده میکند. حتی نروژ بهره پول را در تامین اجتماعی نه هزینه عمومی صرف میکنند. پس خود نفت استبداد نمی آورد بلکه شیوه استفاده از درآمد و شیوه کشورداری است که نفت را در چرخه بازتولید استبداد و تحکیم آن وارد میکند.
عدهای معتقد هستند که نفت علاوه بر اینکه مظاهر مدرنیزاسیون را به ایران وارد کرده بلکه فرصتی برای دموکراسی هم بوده است.
ملت ایران با توجه به جایگاه تمدن و فرهنگ خود، یکی از ملتهای ویژه است. البته واقعا نگاه من نژادپرستانه نیست و بر اساس شواهد تاریخی این را عرض میکنم. امیرکبیر در ایران با میجی در ژاپن همعصر بوده است. شما مقایسه کنید که رفتار ایرانیان با امیر و رفتار ژاپن با میجی چگونه بوده است؟ ما امیرکبیر را کشتیم ولی آنها میجی را پایدار میکنند و ژاپن میشود ژاپن امروز. یا در ۷۰سال اخیر کرهجنوبی و مالزی چگونه پیشرفت میکند؟ ایرانیان پتانسیل انجام این کار را داشتند اما از این فرصتها استفاده نکردند. البته خود این عوامل نیاز به بررسی مجزایی دارد اما به طور کلی هر زمان که توانستند از پتانسیل خودشان درست استفاده کنند به ثبات رسیدند. من فکر میکنم که ما در انقلاب مشروطه قدرت را تهدید کردیم و رعایا صاحب حق و حقوق شد و دولت قانونمند و قدرت قانونی و قانون اساسی و ملت صاحب حق تشکیل شدند اما در ایران اگر نفت نبود ما با پستی و بلندی به این هدف می رسیدیم و همین دستاوردهای مشروطه نهادینه و پایدار میشد. من با قاطعیت میگویم اگر نفت نبود وضعیت ما از الان بهتر بود. ایرانیان با توجه به ظرفیت تاریخی و فکری و تمدنی خود بالاخره راه خود را پیدا میکردند. ما خود را نساختیم و عمیق نشدیم و رابطه گنگ و بیمعنا با گذشته خود برقرار کردیم و نفت هم ما را مدهوش کرد. یعنی هم دولت و هم ملت مدهوش شد و از ثروت بادآورده طی طریق کردند. چرا؟ چون با مطالعه تاریخ و آثار تمدنی ایرانیان در سرزمین خشک میبینیم آنها خود را با شرایط تطبیق دادند و کار و تلاش کردند و قنات درست کردند. در سرزمین ما برعکس خیلی از سرزمینها، وفور نعمت نبوده و ما مردم سختکوش بودیم. من فکر میکنم که اگرچه با نفت آثار مدرنیزاسیون وارد ایران شده و به چای چاه و قنات موتور آب و چاه عمیق داریم اما اگر نفت نبود بالاخره ملت‌سازی در ایران انجام میشد و بین دو طرف ملت و دولت رضایت برقرار میشد و با مشروعیت و قانون وضعیت ما خیلی بهتر میشد اما اینگونه نشد. چرا؟ چون نفت داشتیم و به دلیل درآمدهای نفتی در همه عرصهها دست از کار کشیدیم. در زمان هرج و مرج و واگرایی و عدم مشروعیت و دعوای رضاشاه و قاجار و در فضای واگرایی اگر ثروت برسد ثروت تبدیل به درماندگی و خودماندگی میشود و روحیه استبداد را عمق میبخشد. نفت زمانی رسید که ایران در اوج بیثباتی بود. وقتی دولت‌سازی و ملت‌سازی انجام نشود و نفت در این موقع وارد شود باعث همگرایی و دموکراسی نمیشود بلکه به واگرایی دامن میزند. برای همین باید ببینیم که نفت در چه شرایطی وارد بودجه کشور و اقتصاد ما شد؟ درست زمانی که بین دولت و ملت تفاهم نبود و همه به فکر خوردن و رانت خود بودند. در فضای واگرایی و عدم ساخت دولت و ملت همه به نفع خود فکر میکنند نه به نفع جمع. نفت در این دوره مانع بزرگی برای توسعه و زایش استبداد و دولتمحوری میشود و استبداد فردی و دولتی در نقاب جدید بازتولید می شود. پس نفت در اینجا نه تنها فرصت نبوده بلکه امکان دموکراسی را هم ناممکن و یا کماثر میکند.
سهم نفت را در فرآیند تجدد و نوگرایی ایران چگونه ارزیابی می‌کنید؟ نفت چه تاثیری در مدرنیزاسیون در ایران دارد؟ با توجه به اینکه در همان دوره با صنعت نفت، تحولات جغرافیایی و اجتماعی گسترده‌ای در ایران به وجود آمده بود. به این اعتبار که از یک‌سو، منطقه خوزستان را به قطب صنعتی ایران بدل کرد و از سوی دیگر، روابطی که میان خوانین بختیاری و شیوخ عرب با شرکت ملی نفت برقرار شد، تمام ساختار ایلاتی و عشایری و منطقه‌ای جنوب را دستخوش تغییر و تحولات اساسی کرد و شهرهای بزرگی مثل آبادان و مسجدسلیمان را به وجود آورد. آیا اینها نماد توسعه نیست و آیا اینها به توسعه منجر نمیشود؟
نمیشود درباره تحولات به صورت صفر و صد سخن گفت. قانون اساسی و به تبع آن، قانون نظام دیوانسالاری دستآورد مشروطه برای ملت ایران است. اگر این رابطه درست و بر عقلانیت استوار بود ما الان از کره و ژاپن هم جلوتر بودیم. ما در همه امور نیمبند جلو آمدیم. هم در دموکراسی، هم در دولت-ملت‌سازی و هم در امر مدرن بودن و توسعه. البته همین توسعه نیمبند هم به ما تحمیل شد. یکی از این تحمیلها به دلیل برنامه توسعه بود که بخشی از درآمد نفت را وارد عرصهها کرد. نفت قبل از انقلاب در برنامه عمرانی هزینه میشد و بعدا بخشی از آن در برنامههای توسعه خرج میشد. این پول نفت کشور را مدرن کرد. این به معنای اثر نداشتن پول نفت نیست. اما برنامه عمرانی و برنامه توسعه هم نقش برجستهای داشتند. برنامه توسعه خاستگاه دولت و ملت بود. اگر برنامه توسعه نبود شاید همین پول اندک هم در توسعه هزینه نمیشد. در همین چند سال اخیر (دولت دهم) ۷۲۰میلیارد دلار درآمد نفتی ایران بود و در آخر به جز رکود و تورم چیزی به جا نگذاشتند. یعنی در دورهای دولت و ملت جدی شد و به تکالیف، خاستگاه و مطالبات عمومی پاسخ داد. برنامه توسعه از مطالبات و حقوق دولت-ملتها بود. اما اگر در دولت-ملت‌سازی موفق بودیم در این صورت چه تاثیری میتوانست در روند توسعه ایران داشته باشد و حالا در شرایط نیمبند چه کرد؟ در شرایط نیمبند درآمدهای نفتی به قول معروف
«آمد نیامد دارد» اما در ایران در زمان درآمدهای بالاتر نفتی، مردم غمگین هستند نه خوشحال.
گفته میشود که هر زمان درآمد نفتی در ایران کاهش پیدا میکردند تصمیمات و سیاست دولت به سمت عقلانیت بیشتر پیش میرود و هرقدر این درآمد افزایش پیدا میکند نفوذ و تصدیگری دولت در همه جوانب زندگی اجتماعی بیشتر میشود. چرا؟
بله. هر بار قیمت نفت بالاتر رفته چون دولتها محتاج درآمدهای مردم نبودند استبداد در پیش گرفتند. به این صورت وقتی قیمت نفت در دهه۵۰ سه برابر شد، محمدرضاشاه به سیستم تکحزبی روی آورد. نفت او را مستبدتر کرد و در نتیجه موجب انقلاب شد. اما خود نفت قبلا هم گفتم نباید ارزشگذاری شود اینکه نفت دست چه کسی و کجا باشد مهمتر است. نفت فرصت بسیار بزرگی است که خداوند این ثروت را به ما داده است اما ما از این ثروت چه استفادهای میکنیم؟ میگویند ملتها چند دسته هستند: یک دسته آنهایی هستند که خداوند به آنها منابع و تدبیر داده مثل مردم آمریکا و کانادا. به یک دسته منابع و تدبیر نداده و به عدهای تدبیر داده؛ اما ما کشوری هستیم که منابع داریم و تدبیر نداریم. در این کشورها ثروت فسادآور است و نمونه آن کشورهای عضو اپک هستند. بنابراین نفت عقلانیت را کم نمیکند اما برخورد با منابع با عقلانیت ارتباط دارد. اگر نفت را از پوتین میگرفتند گذار شوروی به دموکراسی بیشتر میشد چرا؟ چون بیشتر از تدبیر برای ساخت کشورش استفاده میکرد. یا چرا لهستان دموکراتتر شده؟ چون نفت و گاز ندارد. برای همین هر بار که قیمت نفت صعود میکند کیفیت انتخابهای عمومی پایین آمده است. چون بین دولت و ملت روابط متعین نیست . یکی از متغیرهای این رابطه مالکیت است. مالکیت نفت در کشور ما شکل نگرفته؛ ملت میگوید نفت مال من است اما چه کسی میتواند نفت را از دولت بگیرد. دولتها بیمهابا تاراج میکنند و تاراج ربط به عقلانیت ندارد و در زمان افزایش درآمد نفتی تاراجها در نتیجه عدم عقلانیت بیشتر میشود. برای همین من معتقد هستم که صحبت کردن از تحولات سیاسی و اجتماعی ایران بدون گفتن از نفت، دولت-ملتها و سرنوشت بزرگ قدرت به گفته هابز بیمعناست. زمان گفتن از دموکراسی باید از نفت گفت. اگر پرچم احتیاج دولت بالا باشد همواره دنبال مردم میدود و به آنها محتاج است اما نفت غذای آماده برای دولت است و وقتی دولت به این غذا عادت کرد به مردم توجه نمیکند و در این صورت به سمت استبداد و عدمعقلانیت قدم میگذارد. و البته خود این موارد را چندین بار در تاریخ تجربه کردهایم هم در زمان پهلوی و هم در دوره اخیر و چندین بار هم اشتباهات خود را تکرار کردیم.
چرا؟
ریشه سخن من همان دولت سازی است که در ایران به شکل ناقص بوده. یعنی نیمه راه را آمدهایم و هر بار خواستیم اصلاحاتی را انجام دهیم وفور ثروت اجازه آن را نداده است. نفت رفاه عمومی را به شیوه زودگذر و کوتاهمدت به ما داده و اجازه کجروی مداوم هم با آن داده شده است. ما باید راه درآمدهای نفتی و بودجه عمومی را از همدیگر جدا کنیم. باید بودجه عمومی از مالیات تامین شود و در نتیجه دولت مجبور به شفافیت خواهد بود. یعنی ما باید از این دو راه یکی را در پیش بگیریم : یا پول نفت را به طور کامل از بودجه عمومی جدا کنیم و یا نفت را در همان بودجه سال بیاوریم اما در زیرساختهای توسعهای و عمرانی هزینه کنیم. ما در برنامه چشم‌انداز ایران رویه دوم را انتخاب کردیم. یعنی پول نفت و ثروت آن تبدیل به تولید رو زمینی پایدار برای توسعه باشد. بعدا این سند به امضای رهبری هم رسید که بودجه جاری از مالیات باشد و بودجه عمرانی از نفت تامین شود. اما در نهایت به این عمل نکردند. ببینید هزینه دولت در بودجه سال ۱۳۹۴ حدود ۱۵۰هزار میلیارد تومان است و اگر این بودجه از مالیات مردمی تامین میشد دولت چقدر باید بر مردم خضوع میکرد و چقدر نگران تورم و رکود تولید بود و الان شرایط چگونه است؟
به نظر میرسد که نهاد دولت در ایران دچار کژکارکردی شده و برای همین است که نهادسازی و تحکیم دولت-ملت‌سازی و دولت مدرن با تاخیر انجام میشود.
این بحث خیلی خوبی است. دولت مدرن تکست و کانتکست لازم دارد. یعنی هم شکل و هم محتوا باید مدرن باشد. تیولداری مدرن نیست وابستگی به درآمد مالیاتی مدرن است. چون محتوا در اینجا نیست و مضامین دولت مدرن نیست. پس متن دولت مدرن است؛ اما مضامین آن نه. تکست و کانتکست دولت مدرن، مدرن است. در کانتکست دولت ما بیش از آنکه به ابزارهای مدرن بودن چون مالیه عمومی، و بسط و توسعه دموکراسی و توسعه پایدار فکر کند به افزایش درآمدهای خود از طریق نفت پایبند است. در دولت مدرن دموکراسی به پیوند مردم و دولت عمق میبخشد و دولت با مردم، احزاب و نهادهای مدنی ارتباط و تعامل برقرار میکند.. دولت مدرن سه محور دولت- بازار – نهاد مدنی را تقویت میکند و هر مشکلی از طریق قانون حل میشود اما در دولت نفتی شیوه حکومت غیر از این است و همان بحث خوبی که شما مطرح کردید دولت دچار کژکارکردی شده است.
منتشر شده در شماره شش سخن ما